24 декабря 2018, 17:27

Успешная автономия: секреты эффективности Южного Тироля. Часть вторая

Закрыть
Арсен Жумадиловглава правления Крымского института стратегических исследований

В первой части материала о Южном Тироле я обозначил исторические предпосылки к формированию имеющегося в нем политического устройства. Эта же статья сфокусирована на главных аспектах существующей сейчас политико-правовой системы и сложившейся общественной модели в провинции.

Итак, Второй устав автономии — основной нормативный документ Южного Тироля — вступил в силу 20 января 1972 года. В 115 статьях он комплексно урегулировал основные аспекты деятельности органов публичной власти в провинции, их взаимодействия с центральной властью в Риме, принципы использования языков. С тех пор и по сей день Второй устав автономии оставался в целом неизменным, лишь однажды значительно трансформировавшись в результате конституционной реформы 2001 года. Тогда по всей Италии состоялась децентрализация власти, что отразилось и на Автономии.


Не что, а как

Не так важно для нас, о чем договорились Южный Тироль и Рим, как то, каким образом.

Ключевым аспектом, который следует учесть для частичного наследования в Крыму, является не столько система норм материального права Южного Тироля (ведь она отражает другую социальную и этнополитическую конфигурацию, чем крымская), а опыт институционализации процесса поиска решений, их согласования и принятия.

Иначе говоря, не так важно для нас, о чем договорились Южный Тироль и Рим, как то, каким образом.

Дело в том, что после принятия Второго устава автономии участники политического процесса образовали специальную постоянно действующую площадку для оперативной координации по вопросам имплементации Автономии на практике. Такой площадкой стала так называемая «Комиссия шестерых» — коллегиальный орган, состоящий из трех представителей центрального правительства и трех представителей провинциального. Комиссия разрабатывает «декреты внедрения» (enactment decrees), которые принимают только консенсусом всех ее членов. После этого проект декрета внедрения попадает к правительству Италии, который принимает его своим решением без направления в парламент. После этого принятый декрет вступает в действие. Правовая сила таких документов является выше законов Италии, поскольку последние не могут противоречить первым и приводятся в соответствие с принятым декретом.

Эта процедура позволила эффективно реализовать устав автономии. С 1972 года было принято более 130 таких декретов. По свидетельству местных экспертов, если бы не постоянная работа Комиссии шестерых, устав автономии остался бы мертвым документом без практической реализации.

Отдаленно подобная модель взаимодействия существовала во время этапа активной деятельности Рабочей группы Конституционной комиссии, которая нарабатывала проект изменений в части раздела Х Конституции Украины. Напомню, что с мая 2017-го и по май 2018-го уполномоченные от органов государственной власти, ученые и представители крымскотатарского народа вместе формулировали решения по концепции и общим параметрам будущей автономии в Крыму. В результате на рассмотрение Конституционной комиссии было предложено три документа: проект изменений в Конституцию в части раздела «Автономная Республика Крым», проект закона «О статусе крымскотатарского народа», а также проект закона «О коренных народах в Украине».

Нужно понимать что когда эти проекты будут проголосованы Верховной Радой, то вступление в силу станет не концом, а началом на длинном пути наполнения этих норм практическим содержанием, конкретизации и детализации в случае неоднозначного толкования, дальнейшего совершенствования с учетом новых обстоятельств, возникающих в будущем. Таким образом подобный тирольскому механизм взаимодействия имеет право на существование для оперативного и эффективного решения регуляторных вопросов. Возможно, целесообразным будет продлить мандат Рабочей группы Конституционной комиссии, четко определив порядок ее деятельности, принципы формирования персонального состава, а также, самое главное, ее полномочия.


Говорим на понятном всем языке. А точнее — языках

В Южном Тироле местные жители в основном свободно владеют несколькими языками, что позволяет им свободно переходить с одного на другой. В общинах, как правило, существует не одна, а две или три школы, где преподавание осуществляется соответственно на немецком, итальянском или ладинском языках. При этом в каждой из таких школ изучают и язык соседа. Таким образом, достигается общий уровень владения языком, достаточный для коммуникации между жителями провинции на языке каждой из общин. Есть особенность, что ладинцы в Южном Тироле живут компактно в долинах двух рек, и относительно ладинского языка данное правило работает только в этих регионах.

Напомню, что, согласно проекту новой автономии в Крыму, крымскотатарский язык в Крымской автономии используется наряду с государственным. Это общая норма, форма осуществления которой будет зависеть от взаимного понимания между органами власти и представительными органами крымскотатарского народа. Как вариант, учебные заведения могут быть общими со смешанным обучением. Хотя, более вероятно, что будет реализовываться доокупационная модель, схожая с южно-тирольской, а именно: создание отдельных «национальных» учреждений образования. В любом случае конечным результатом предоставления образования в школах Крыма должно стать свободное (хорошее) владение несколькими языками всех жителей полуострова.


Квоты, пропорции, консоциации

Политическая система Южного Тироля построена по модели так называемого консоционализма, то есть на принципах поиска широких коалиций в представительной ветви власти и пропорциональности в исполнительных органах. Выборы в провинциальный парламент проходят по пропорциональной системе с низким барьером, что позволяет даже небольшим партиям быть представленными в парламенте. Половину каденции парламента его спикером является немецкоязычный тиролец, половину — италоязычный. Для ладинцев существует квота в одно место в парламенте, что по сути, равно 3% от общего количества мандатов (35).

Парламент формирует провинциальное правительство. Здесь действует прямая норма Автономного устава, согласно которой «состав Провинциального правительства должен отражать количественный вес лингвистических групп, как они представлены в Провинциальном парламенте». Так, в прошлом правительстве из восьми чиновников шесть было немецкоязычных и по одному от италоязычных и ладиноязычных. В нынешнем правительстве, которое формируется парламентом из большего, чем в прошлый раз, процента италоязычных тирольцев, ожидается соотношение 5-2-1. Опять же одно место в правительстве для ладинцев гарантируется Автономным уставом.

У президента провинции, как правило, немецкоязычного тирольца — два вице-президента обязательно от двух крупнейших лингвистических групп: одного — италоязычного, второго — немецкоязычного.

Пропорциональность распространяется не только на процедуры формирования руководящего звена исполнительной ветви власти, но и на все субъекты публичного права: органы государственной власти и местного самоуправления, публичные компании. Пропорциональность также применяется при распределении общественных благ. Так, например, при предоставлении социального жилья, выдаче студенческих грантов или финансировании культурных программ правительство распределяет ресурсы в соответствии с количественным составом населения.

Предложенная в проекте изменений в Конституцию и соответствующих законопроектах автономия в Крыму не включает в себя подобные механизмы пропорциональности. Зато заложена квота в размере одной трети депутатских мандатов для представителей крымскотатарского народа на уровне регионального парламента. Эта квота должна обеспечить достаточную представленность крымских татар и в органах исполнительной власти через установленные действующим законодательством механизмы их формирования. Такое решение, на мой взгляд, на данном этапе является более адекватным имеющимся в Крыму обстоятельствам, а именно: уровню взаимного недоверия между этническими группами на полуострове, а также уровню культуры взаимодействия между местными политическими элитами.

При этом я не исключаю, что с течением времени, с развитием атмосферы доверия и наработкой практик эффективного взаимодействия квотирование уступит место пропорциональности и в Крыму.


Вместо заключения

Спроектированная в 1972 году Автономия Южного Тироля за время существования доказала свою эффективность для жителей провинции. Политическая стабильность, которая была достигнута благодаря налаживанию действенных механизмов взаимодействия между различными этническими (лингвистическими) группами, способствовала экономическому развитию региона. Внутренние инвестиции, а также внешние инвестиции, прежде всего, австрийского бизнеса легли в основу быстрого роста производства и, соответственно, благополучия населения.

Децентрализация, которая состоялась в Италии в 2001 году, при этом оставила большинство налогов, взимаемых в провинции, в местных бюджетах. Почти 9 из 10 евро, которые собираются в Южном Тироле, остаются в Южном Тироле. Это способствовало улучшению местной транспортной инфраструктуры, социальных объектов, усилению социальной защиты населения.

Автономия в Южном Тироле бесспорно является историей успеха, хотя и в ней есть свои недостатки.

Например, демократичность процедуры принятия упомянутых декретов внедрения вызывает определенные вопросы. Также жесткая сегрегация всего населения на лингвистические группы может в определенной степени затруднять процесс интеграции общества. В спроектированной автономии в Крыму авторам проектов удалось, на мой взгляд, решить эти проблемы более совершенными инструментами.

В любом случае главный урок, который можно вынести, исследуя Южный Тироль, в том, что успешные автономии возможны, но ключом к успеху является постоянная и эффективная коммуникация.

Эту коммуникацию украинское государство и крымскотатарский народ вывели на новый уровень в 2014 году. Мы услышали друг друга. Чтобы двигаться дальше, мы должны, не останавливаясь, продолжать в том же духе.

Смотреть еще: