КИЇВ (QHA) -

13 вересня 2017 року минає рівно 10 років після ухвалення Генеральною Асамблеєю ООН Декларації про права корінних народів. 9 серпня 2017 року в Україні в четвертий раз відзначили День корінних народів світу; вперше це відбулося у 2014 році, певно, внаслідок російської окупації та анексії Криму – Батьківщини корінного кримськотатарського народу.

Цього року (на відміну від минулого) святкування Дня корінних народів відбулося доволі скромно: прес-конференція в Укрінформі та, завдяки добрій волі Посольства США, «Кримський вечір» в Американському Домі у Києві. Між тим, у вирі бурхливих внутрішніх і зовнішньополітичних  подій практично непоміченою лишилася  знаменна віха у створенні ефективнішого режиму захисту і підтримки корінних народів, при тому не десь далеко від нас – в Америці, Австралії чи Новій Зеландії – а на європейському континенті. Йдеться про 13 січня 2017 року, коли після довгих років наполегливої роботи і подолання численних труднощів уряди трьох північноєвропейських країн, що входять до Ради Північних держав (Nordic Council) — Норвегії, Швеції та Фінляндії – підписали так звану «Північну Саамську конвенцію» (повний текст Північної Саамської конвенції у перекладі англійською дивіться тут ).

Коротко, історія цього важливого документу полягає у наступному: рішення про початок роботи над нею було ухвалене на засіданні Ради Північних держав ще у 1995 році; у 2002 відповідальні міністри і голови Парламентів Саамі трьох країн створили спільну групу експертів, яка підготувала проект конвенції. У 2005 році ця робота була завершена і представлена на щорічній конференції урядовим міністрам і головам саамських парламентів. Після чого 11 років (!) здійснювалося узгодження тексту Конвенції та відпрацювання процедури її ухвалення. І ось, нарешті, на початку поточного року перший етап (підписання урядами) вже відбувся. Далі Північна конвенція саамі має бути затверджена усіма трьома саамськими парламентами, після чого відбудеться її ратифікація національними парламентами Норвегії, Швеції та Фінляндії. Очікується, що за сприятливих обставин, Конвенція набуде чинності у 2019 році.

Виникає питання: чому шлях до підписання Конвенції виявився таким довгим? На те було кілька причин/перешкод, головними з яких вважають наголос на праві народу саамі на земельні, водні та інші природні ресурси, а також стосовно права на самовизначення. У цьому контексті відбувається цікавий законодавчий прецедент: відомо, що у міжнародному праві такі права корінних народів закріплені у Конвенції МОП № 169 від 27 червня 1989 р («Про корінні народи та народи, які ведуть племінний спосіб життя у незалежних країнах»), яку з трьох зазначених країн ратифікувала лише Норвегія.  В остаточно ухваленому тексті Північної Саамської конвенції прямого посилання на цей базовий документ міжнародного права немає, але фактично в ній відтворені та підтверджені його основні положення. Таким чином, спільне юридично зобов’язуюче визнання прав корінного народу саамі відбудеться не через базовий документ міжнародного права, яким і нині залишається Конвенція МОП 169, а через іншу спеціалізовану Конвенцію, що буде чинною для трьох країн Північної Європи.

Північна Саамська конвенція складається з Преамбули і 7-ми Розділів, що містять 51 статтю; при тому сказано, що її положення – лише мінімальні стандарти захисту прав саамі, тобто такі, які кожна країна може посилювати, а у разі існування сильніших норм – не скасовувати їх (стаття 8). Цікаво відзначити, що у положенні про гарантований захист від усіх форм дискримінації (стаття 7) передбачена можливість застосування «спеціальних позитивних заходів» стосовно прав саамі, якщо це потрібно для імплементації Конвенції. (В Україні використовуються такі терміни, як «позитивні дії» або  «заходи посиленої підтримки», affirmative actions). 

Серед новацій Північної конвенції – тепер саамі офіційно визнані єдиним, цілісним корінним народом, поділеним кордонами Фінляндії, Норвегії та Швеції (стаття 2); ці держави спільно зобов’язуються всіляко сприяти збереженню та подальшому розвитку його унікальної культурної та мовної самобутності, інституцій самоврядування, посиленню впливу на державні рішення та законодавчі ініціативи, що безпосередньо стосуються прав та інтересів саамі тощо (статті 1, 5, 6, 14, 16-18, 23 – 28). Право на самовизначення корінного народу двічі згадується у Преамбулі та підкреслене окремою статтею 3. Права корінного народу на земельні, водні та інші природні ресурси сформульовані доволі обережно; вони стосуються переважно «традиційного використання» цих ресурсів – як-от оленярство, полювання, рибальство (статті 34-39). Конвенцією не передбачене гарантоване  представництво корінного народу в національних органах законодавчої або виконавчої влади; натомість підкреслена відповідальність державних органів влади усіх рівнів за дотримання положень Конвенції (стаття 5) і право представницьких органів корінного народу (парламентів саамі) вести переговори з відповідними державними структурами з усіх питань, що стосуються прав та інтересів саамі (статті 16-18).

Конвенція містить уніфіковані критерії належності до корінного народу (зокрема, осіб, які можуть бути внесені до реєстрів саамі і, відповідно, брати участь у виборах до саамських парламентів). За основу прийнятий «м’якіший» варіант норвезького законодавства, згідно з яким – окрім базового принципу самоідентифікації – належними до саамі вважаються ті, хто:  1) користуються мовою саамі у побуті або мають принаймні одного з батьків чи бабусь/дідусів, які вживали вдома саамську мову, або 2) мали право на оленярство у Норвегії чи Швеції, або 3) відповідають критеріям належності до виборців до саамських парламентів Фінляндії, Норвегії та Швеції, або 4) є  дітьми осіб, позначених у пунктах 1, 2 або 3 (стаття 4). Важливо зазначити, що у виборах до національних органів самоврядування корінного народу мають право брати участь всі саамі незалежно від місця проживання та типу поселення (компактного або дисперсного).  Відповідно, дія Саамської конвенції поширюється на всіх саамі трьох країн (а не тільки в місцях їх традиційного проживання, — стаття 6). Тим самим фактично втілюється в життя основний постулат «класичної» концепції національно-культурної (чи «національно-персональної») автономії; разом з тим, держави зобов’язані «активно намагатися» ідентифікувати і розвивати такі регіони, де саамі могли б [ефективно] реалізовувати свої особливі права відповідно до цієї Конвенції та національних  законодавств (стаття 22).

Конвенція не тільки підкреслює право корінного  народу саамі на власний прапор та інші символи, а й зобов’язує держави вживати заходи, спрямовані на те, щоб ці символи використовувалися у спосіб, яким було б підкреслено статус саамі як окремого народу у трьох країнах (стаття 13). Крім того, парламентам саамі надається право брати участь у закордонних (міжурядових) справах; держави повинні сприяти представництву саамі у міжнародних інституціях та на міжнародних заходах (стаття 19), а також сприяти формуванню парламентами саамі спільних (транскордонних)  організацій (стаття 20).

Росія не брала участі у створенні або обговоренні Саамської конвенції. Ще у 2005 році норвезький міністр закордонних справ Ян Петерсен заявив, що навряд чи російські саамі можуть бути включені до майбутньої Саамської конвенції.

— Ми повинні спочатку розв’язати проблеми [саамі] у Північних країнах, – підкреслив він.

І дійсно, та частина «єдиного саамського народу», що мешкає на Кольському півострові Російської Федерації, залишилася поза рамками цього важливого регіонального інструменту. Але, схоже, російська влада не тільки не намагалася долучитися до міжнародної співпраці у такій важливій сфері правозахисту, як права корінних народів (наявність яких, але тільки «малочисельних», офіційно  визнає на своїй території), але й сприйняла підписання Саамської конвенції з певною пересторогою: 

«…очевидно, что по содержанию Саамская конвенция и ее применению новая саамская политика Северных стран будет иметь сильный пропагандистский эффект, адресованный активу и «правозащите» российских КМНС [КМНС – корінні малочисельні народи Півночі];  «…участники Саамской конвенции в виде своих «комиссий примирения» создают еще один пропагандистский повод, который обязательно будет адресован активистам российских КМНС». 

Може виникнути питання: а яке все це має відношення до України, чи, радше, «чому це важливе для України». Відповідь очевидна: цей європейський досвід  може і мусить бути використаним у подальших законодавчих зусиллях, спрямованих на забезпечення прав корінних народів України та їх конституційне закріплення.

Тому хотілося б сподіватися, що ця тема прозвучить на заходах, присвячених  10-річчю Декларації ООН про права корінних народів – якщо такі відбудуться (згадаймо, що Україна, яка утрималася від голосування на засіданні Генеральної Асамблеї ООН у 2007 році, офіційно приєдналася до Декларації у травні 2014). Коротко викладений перебіг подій, пов’язаних з підписанням Північної Саамської конвенції, варто взяти до уваги і тим особливо нетерплячим, які часто дорікають – виправдано чи невиправдано – зволіканнями в українському законодавчому процесі стосовно корінних народів (який, проте, дійсно бажано прискорити).

Окрім усього іншого, окремі норми Північної саамської конвенції, зокрема, ті, що стосуються транскордонної кооперації та інтеграції, можуть представляти суттєвий інтерес для подальшої діяльності Всесвітнього Конгресу кримських татар та його виконавчого комітету, який регулярно збирається для обговорення актуальних проблем основного корінного народу України. Звісно, говорити про якесь офіційне ухвалення статусу «єдиного кримськотатарського народу» у різних країнах світу немає підстав, але уважно вивчити досвід міждержавної співпраці задля посилення ефективності режиму забезпечення прав корінного народу у будь-якому разі було б корисним і для державних органів України, і для структур і акторів громадянського суспільства, і, в першу чергу, – для представницьких органів самоврядування кримськотатарського народу, зокрема, в якості елементу стратегії деокупації та реінтеграції  кримського півострову.

Наталя Беліцер,
експерт Інституту демократії ім. Пилипа Орлика

QHA