КИЕВ (QHA) -

С приходом в апреле этого года правительства во главе с Владимиром Гройсманом, бывшим мэром Винницы, децентрализации Кабмин уделял немало внимания. Большая часть нынешних министров не понаслышке знают, как важно эффективное местное самоуправление для граждан страны. Сейчас, когда все или почти все политики отчитываются за проделанную на протяжении года работу, пришло время разобраться, чего на самом деле удалось добиться в этой сфере за 2016-й.

Быстрые и эффективные решения поддерживает общество

Стоит отметить, что децентрализация в Украине проходит сравнительно быстрыми темпами. Реформа стартовала в середине 2014 года. За два с половиной года, учитывая те ОТО (объединенные территориальные общины), которые избрали свое руководство на выборах 11 и 18 декабря, в 2017 году полноценно заработают 368 территориальных общин, объединяющих около 15% населения Украины. В 2017-м же планируется завершить процесс добровольного объединения. Для сравнения, в Польше, опыт которой часто ставят в пример Украине, децентрализация продолжалась 9 лет, с 1989 до 1998 года. Во Франции – 8 лет, с 1982-го по 1990-й.

Один из ведущих экспертов в данной сфере, глава Института социальных исследований и политического анализа, кандидат философских наук Владимир Кипень, комментируя эти результаты для QHA, отметил, что становление органов власти в таком количестве новых ОТО закрепило новые точки роста в регионах.

– Выборы, по оценкам наблюдателей, прошли без существенных нарушений, с соблюдением стандартов и таким образом легитимизировали новые территориальные общины как точки роста на территориях областей. Этот процесс завершил 2016 год в плане объединения общин. Это позитивный момент, и на сегодня мы имеем 368 ОТО со сформированными органами власти и новыми бюджетными отношениями.

Таким образом, у общества сохраняются высокие ожидания относительно этой реформы, о чем говорят данные украинского филиала международного маркетингового агентства TNS, которое по заказу Национального совета реформ осуществляет мониторинг восприятия реформ украинскими гражданами.

Недавно, представляя результаты мониторинга отношения украинцев к реформам, заместитель генерального директора компании Светлана Винославская заявила следующее:

– В сфере децентрализации изначально наблюдался высокий уровень информированности, тогда как оценка эффективности была на среднем уровне. Но к концу года эти показатели выровнялись, оставаясь на высоком уровне. Рост эффективности данной реформы был отмечен в небольших городах и пгт, то есть там, где жители могли лично отследить ее эффект.

Подтверждают это и результаты опроса, проведенного Киевским международным институтом социологии: 67% граждан Украины почувствовали улучшения от реформы децентрализации и местного самоуправления. По сравнению с 2015 годом, этот показатель вырос в 2,5 раза. Такая позитивная тенденция наблюдается по всей территории Украины.

Сходная ситуация и с осведомленностью граждан Украины о процессе объединения территориальных общин: 12% хорошо знают о нем, 46% – что-то слышали, при этом 30% поддерживают эту инициативу, а 28% – нет.

Децентрализация денег

Децентрализация и реформа местного самоуправления предусматривает два главных блока: финансы и полномочия. Рассмотрим более детально каждый из них, чтобы понять, чего удалось добиться, а что из запланированного придется доделывать уже в 2017 году.

Итак, по данным министерства финансов, практически все ОТО, перешедшие на новую модель финансирования, выиграли в финансовом плане. За 10 месяцев 2016 года поступления доходов общего фонда местных бюджетов 159 созданных объединенных территориальных общин, с учетом трансфертов из госбюджета, возросли более чем в 6 раз, составив 5,69 млрд грн.

Иногда денег так много, что на местах их не успевают осваивать, впрочем, это дело практики. По данным Минфина, в сравнении с началом года, остаток средств общего фонда местных бюджетов ОТО (без субвенций) увеличился в 5 раз, или на 1,3 млрд грн.

Таким образом, сделанное в 2016 году позволило создать немало историй успеха новых объединенных территориальных общин, реально оставив деньги на местах и позволив запустить многие инфраструктурные проекты.

Приведем лишь один пример. На Форуме объединенных территориальных общин, который проходил в Киеве 15 декабря, корреспондент QHA пообщался с главой созданной в 2015 году Белозерской объединенной общины в Черкасской области:

- Мы уже заканчиваем реализацию первых проектов, у нас в этом году их было 18. За год в ОТО зашло более 10 млн гривен, что больше предыдущего бюджета более чем в пять раз. Надеюсь, что государство в следующем году нас поддержит, чтобы показать, что ОТО -  это будущее. Я считаю, что без объединенных общин у нашей страны нет перспектив, - сказал корреспонденту QHA Владимир Мицук.

Недоработки и шероховатости

Как мы видим,с финансовой точки зрения вроде бы все хорошо. Однако, более активному развитию процесса децентрализации мешают некоторые недоработки и противоречия в законодательстве, которые должна была устранить Верховная Рада. Однако народным депутатам, видимо, было некогда. Остановимся только на самых важных проблемах.

Если процесс добровольного объединения территориальных общин в целом более-менее отработан, то в вопросе присоединения отдельных населенных пунктов к уже существующим ОТО не все так просто. В законе, регламентирующем процесс объединения в целом, отсутствуют нормы, регулирующие этот процесс. Ситуацию можно исправить, приняв изменения в закон. Отметим, что они уже зарегистрированы под номерами 4772 и 4773 в Верховной Раде и приняты в первом чтении, однако рассмотрения во втором чтении ожидают уже несколько месяцев.

Другой проблемой на сегодня остается объединение ОТО из населенных пунктов, находящихся в разных районах, т.к. по действующему законодательству ОТО могут объединяться только в одном районе. Сейчас для решения этого вопроса требуется подать обращение в Верховную Раду, чтобы она изменила границы района и таким образом устранила эту коллизию. Проект закона, который бы урегулировал этот вопрос, был отклонен Верховной Радой 6 декабря.  

Отдельно стоит отметить тему урегулирования статуса старост. Соответствующий закон также был проголосован в первом чтении и ожидает окончательного принятия, которое состоится уже в 2017 году.

По словам Владимира Кипеня, не приняв такие необходимые для реформы законы, народные депутаты рискуют ее затормозить.

- Рада приподнесла довольно неприятный сюрприз всем тем, кто надеется на реформу децентрализации как механизм эффективного развития. Это будет иметь достаточно сильное негативное влияние. Речь идет о том, что 2017 год понимается как год завершения создания ОТО и проведения активной секторальной децентрализации, привязки к малым территориальным объединениям, работы органов управления системы здравоохранения, образования и других служб, которые должны обеспечивать потребности граждан. Здесь работы еще много, и я думаю, что в начале года посылы, идущие снизу, заставят Верховную Раду принять законы, которые были отложены, - отметил эксперт.

К этому стоит добавить трудности с изменением Конституции. Пока все наработки в сфере децентрализации закреплены лишь нормами закона, тогда как для полноценного их внедрения необходимы и соответствующие изменения в основной закон.  

В 2016 году их наработали и проголосовали в Верховной Раде в первом чтении, но процесс на этом остановился из-за отсутствия политической воли. Связано это с тем, что один из пунктов изменений говорит об особом статусе оккупированных территорий в Донецкой и Луганской областях, что автоматически переводит проблему в международную плоскость и вызывает обеспокоенность не только у России, захватившей эти территории, но и у партнеров Украины по нормандскому формату.

Поэтому необходимо переводить этот аспект из международного контекста в сугубо внутриполитический для Украины. Самый очевидный путь – просто-напросто исключить упоминание отдельных районов Донецкой и Луганской областей из текста изменений. Как показал уже упоминаемый опрос КМИСа, почти половина граждан Украины поддерживает такой шаг.

Как сообщало ранее QHA, 48% населения Украины считает, что отношения с отдельными районами Донбасса должны быть такими же, как и с другими регионами. 25% населения выступают за более жесткий контроль этого региона со стороны государства. Около половины опрошенных считают, что реформа самоуправления не поможет решить конфликт на Донбассе. В то же время 30% респондентов верят, что путем децентрализации этого можно добиться.

Проблемы в секторальной децентрализации 

Остаются нерешенными и многие аспекты так называемой секторальной децентрализации, за которую отвечают отдельные министерства и ведомства. В частности, это министерства здравоохранения, образования и внутренних дел. В медицине видимого прогресса нет.

 Пока говорить о прогрессе в этом направлении стоит очень осторожно, потому что концепции, наработанные в министерстве здравоохранения, только проходят апробацию, и давать однозначные суждения об их эффективности еще рано. Я думаю, что вопросы, касающиеся первичного звена – обеспечения на уровне семейных врачей  более-менее понятны. Пока остается на стадии разработки и обсуждения вторичный уровень здравоохранения – система госпитальных округов. Это сложный процесс. Он продвигается, но явных результатов еще нет, рассказал Владимир Кипень.

Немногим лучше обстоят дела в ведомстве Лидии Гриневич, но и там еще очень много работы.

– В системе образования есть более четкие результаты. Концепция опорных школ отработана. Сейчас главная задача  чтобы эта концепция эффективно сработала на практике. И с точки зрения обеспечения потребностей общин в качественных образовательных услугах для детей, и с точки зрения понимания в самих общинах, чтобы не возникало разных трактовок и конфликтов относительно того, где они будут размещаться, и так далее. Поэтому работы будет много, и останавливаться на достигнутом еще рано, – отметил эксперт.

Децентрализация в Украине, несмотря на многие недочеты и недоработки, стартовала. Многое уже сделано, но остается огромное количество задач, без решения которых реформа рискует сильно затормозиться или вообще провалиться. 2017 год станет решающим и покажет, удастся ли построить в Украине эффективное самоуправление, работающее на интересы граждан. Ключевая роль в этом будет отведена Верховной Раде, которая должна наконец-то принять изменения в Конституцию. Время покажет, смогут ли народные депутаты найти в себе смелость проголосовать в интересах народа, их избравшего.

Роман Кот

QHA