КИЕВ (QHA) -

(Продолжение. Начало тематического цикла читайте – тут и тут )

И если попытка привить плоды федерализации, не имеющие отношения к реальной децентрализации, на унитарном дереве украинского государства под видом исполнения Минских договоренностей (как один из инструментов реингтеграции ОРДЛО в Украину) не находит сколько-нибудь широкой поддержки среди украинского общества и ее политической элиты (не считая маргиналов из 5-й колонны) к тому же практически застопорилась из-за невыполнения Россией первого пункта упомянутых соглашений, то другие изменения в Конституцию, обусловленные проведением реформ по европейскому образцу, протекают в более-менее прогнозируемом режиме.

Конституция - свод гарантий или документ национального консенсуса?

Итак, Конституции Украины - 21 год. По международным нормам для человека этот возраст - целиком достаточный, чтобы считаться совершеннолетним по всем параметрам прав и обязанностей и своей ответственности перед государством и обществом. Для главного закона страны - тоже вполне приличный, но это глядя на то, с чем именно его сравнивать?

Несмотря на глубокие традиции отечественного конституционализма, в частности, на наличие сословной демократии в Запорожской Сечи и на попытках его генерального писаря Пилипа Орлика оформить отношения между различными уровнями казачьей иерархии в «Пактах и конституции прав и вольностей Войска Запорожского 1710 года», (которым, увы, так и не суждено было стать полноценным законодательным документом) институциональные атрибуты правового государства любой страны, особенно той, которая лишь недавно возобновила свой суверенитет, принято сравнивать с американскими и британскими образцами.

Тем более, по мнению многих экспертов, украинцы упустили на заре независимости шанс принять Конституцию абсолютно нового государства на специальном учредительном собрании - на Конституционной Ассамблее, тем самым зафиксировав свою правопреемственность не от УНР, Гетьманата и Директории (1918-1921-х годов), а от советской УССР (1919-1991)

 

Чему нас учат англосаксы?

Поэтому перед тем как рассказать о том, как происходит конституционный процесс в Украине в наше время, есть резон сопоставить его с историческим опытом зарубежных демократий, который, к слову говоря, тоже не стоит идеализировать, а тем более некритично переносить на отечественную почву.

В Америке, напомним, в 1787-м году была принята первая в мире Конституция в современном её виде, а законодательницей современного парламентаризма справедливо считается Великая Британия. И это при всем том, что в Исландии и в Голландии представительные органы власти появились еще раньше, а наследственную верхнюю палату Лордов в Вестминстерском дворце многие европейцы считают экзотическим пережитком прошлого.

К тому же в Объединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, с акцентом правовой системы на прецедентном праве, писанной конституции, как таковой, вообще нет, а ее роль исполняет весь свод принятых ранее законов и неписанных традиций.

Этот пример мы привели, чтоб показать, что фетишизм принципа незыблемости текста конституции не всегда уместен, поскольку в ходе конституционного процесса даже в самых развитых странах прописанные нормы права не всегда коррелируются с практикой реальной демократии, они могут отставать от неё и наоборот: принятие в 1936-м году в СССР демократической по форме Конституции не уберегло миллионы советских людей от государственного произвола.

Но вернемся в наши дни и возьмем для примера тот же Брексит.  Во время референдума 2016 года за выход Великобритании из Европейского союза высказалось 51,9%, против было 48,1% избирателей. А как же быть с тезисом, что демократия - это прежде всего гарантия прав меньшинства?

Очевидно, что в данном случае референдум, как проявление прямого непосредственного народовластия, не стал инструментом национального консенсуса, а лишь незначительным числом (1.9%) перевеса дал мандат правящей партии на проведение политики изоляционизма, дополнительно подтолкнув ту же Шотландию, настроенную на сотрудничество с ЕС, уже к внутри-британскому сепаратизму.

Американская же Конституция состоит из преамбулы, семи статей и двадцати семи поправок. И это при том, что в Конституции США отсутствует отдельная глава о правах и свободах граждан, которая есть в большинстве современных конституций (отчасти этот недостаток был устранён после принятия десяти поправок, составляющих Билль о правах), поскольку создатели Конституции считали, что основные права указаны в преамбуле.

Еще в начале ХХ века некто Джейкобсон из Массачусетса подал иск против родного штата из-за ущемления своих конституционных прав, заявив в исковом заявлении, что из преамбулы Конституции прямо вытекает его личное право на «блага свободы». Верховный суд в решении по этому делу указал:

Хотя преамбула обозначает общие цели, ради достижения которых народ принял Конституцию, она никогда не считалась источником каких-либо конкретных полномочий, возложенных на правительство Соединённых Штатов или на какой-либо из его департаментов.

Тем не менее, сам факт стабильности американской конституции свидетельствует о том, что отцы-основатели разработали в своё время добротный документ, некоторые нормы которого стали рельефней ощущаться сквозь века и десятилетия после ее принятия, в результате политической и правовой эволюции американского общества.

Арбузные корки украинского конституционного процесса: права человека и полномочия власти

У нас же апелляция к букве и к духу Основного закона, как правило, протекает через процедуру конституционных представлений и конституционных обращений в Конституционный суд, когда более, чем полсотни законодателей решат, что принятый их коллегами тот или иной закон не соответствует нормам Конституции.

Чаще всего возмутителями конституционного спокойствия выступали левые - коммунисты и социалисты.  

Мол, Украина - страна социальная, а её Конституция - закон прямого действия и всяческие ограничения социальных прав граждан - запрещены. Хотя в условиях становления государства и ее экономики она-  скорее правовой ориентир, к исполнению которой нужно стремиться, но в реальной жизни добиться того, чтобы между декларируемыми «имеет право на…» и гарантией получения этих разнообразных прав не было никакого зазора - просто нереально.

Вероятно, именно поэтому с самого первого дня после той знаменитой июньской Конституционной ночи 1996-го года (когда народные депутаты второго созыва постатейно голосовали за озвученные Михаилом Сиротой статьи и главы Конституции) критика Основного закона не утихает.

Но скорее всего, в глазах украинцев Конституцию дискредитирует не столько невозможность в полном объёме реализовать на практике зафиксированные во втором её разделе права человека и гражданина (в том числе - социальные), сколько перманентная борьба за власть между разными ветвями власти, проявляющаяся в попытках осуществить конституционную ревизию его 4-8 разделов, где прописаны полномочия парламента, президента, правительства, органов правосудия и прокуратуры.  

Отсюда «имеем то, что имеем», как говорил первый президент независимой Украины Леонид Кравчук: в период с 1996 года его последующие преемники на Банковой - Леонид Кучма, Виктор Ющенко и Виктор Янукович были инициаторами пяти кампаний по внесению изменений в Конституцию Украины.

Две из этих кампаний (в 2000 и 2009 годах) окончились безрезультатно; две другие (в 2004 и 2010 годах) привели к существенному изменению политического строя Украины; последняя же, пятая кампания, была инициирована Януковичем в 2011 году; ее результаты действовали до его отставки в 2014 году.

Конституционный процесс на новом этапе реформ

Не избежала участь быть причастным к конституционным изменениям и ныне действующего гаранта - Петра Порошенко. Хотя вердикт Конституционного суда 2011-го года об отмене политреформы и увеличения полномочий Виктора Януковича украинский парламент отменил еще тогда, когда исполняющим обязанности президента и спикера был Александр Турчинов. Но именно уже после избрания главой государства Петру Порошенко пришлось образовывать то, что по-разному называли его предшественники - сперва Конституционным Советом, позже – Конституционной Ассамблеей, и наконец - Конституционной комиссией.

В составе нынешней Конституционной комиссии в разное время были созданы четыре рабочие группы - по вопросам децентрализации, по правам, свободам и обязанностям человека и гражданина, по вопросам правосудия и смежных правовых институтов и наконец созданная этой весной - по внесению изменений в 10-й раздел Основного закона Украины, касающийся Крыма.

Наиболее безболезненно произошли последние изменения Конституции, согласно законопроекту №1401-VIII от 2.06.2016 года, касающиеся правосудия. А вот законопроект о децентрализации власти завис. Напомним, что еще в июле 20015-го года Петр Порошенко внес на рассмотрение парламента законопроект № 2217а «О внесении изменений в Конституцию Украины (в части децентрализации власти)». 9 июля того же года законопроект был одобрен Венецианской комиссией.

Законопроект предусматривает внесение изменений в Конституцию Украины, которыми закрепляется отход от централизованной модели управления в государстве, обеспечивается способность местного самоуправления и вводится новая система территориальной организации власти в Украине. 16 июля Рада 288 голосами «за» направила законопроект на рассмотрение в Конституционный Суд Украины. КСУ не нашел оснований для его непринятия.

Хотя фактически децентрализация (предмет особой гордости премьера Владимира Гройсмана) в стране идет полным ходом, в рамках принятых отраслевых законопроектов, но формально процесс этот не нашел своего конституционного подкрепления.

Наибольшие споры у ряда депутатов по закону вызвал пункт 18 переходных положений Конституции, которым устанавливается, что «особенности местного самоуправления отдельных районов Донецкой и Луганской областей регулируются отдельным законом».

 Этот пункт был «прицеплен» к законопроекту про децентрализацию несколько искусственно, ради формального выполнения пункта 11 Минских соглашений, что, по мнению многих, создает угрозу закрепленной в Конституции территориальной целостности и унитарности страны.

Принятие законопроекта 31 августа 2015 года сопровождалось драматическими событиями как внутри парламента, так и вокруг него. Из 368 присутствующих в зале «за» законопроект в первом чтении проголосовали 265 народных депутатов. Принятие законопроекта, за который не голосовали три фракции коалиции, но голосовала часть оппозиции, вызвало раскол в коалиции и выход из нее Радикальной Партии, а со временем - «Самопомощи» и «Батькивщины». В то же время, на Площади Конституции перед Верховной Радой прошли столкновения радикалов и сотрудников правоохранительных органов, в ходе которых из-за взрыва брошенного взрывного устройства погибли 4 нацгвардейца.

Рассмотрение законопроекта во 2-м, окончательном чтении перенесено на неопределенный срок. Для его принятия необходимо заручиться поддержкой конституционного большинства в 300 депутатских голосов.

Учитывая новую тактику отношения Кремля к т. н. "ДНР" и "ЛНР", вполне возможно, что параллельно замороженному конфликту мы получим и замороженный законопроект.

Тем временем, как мы уже сообщали, состоялись несколько заседаний рабочей группы Конституционной комиссии по внесению изменений в 10-й раздел Основного закона Украины, касающихся Крыма, в частности, создания на полуострове Крымскотатарской национальной автономии.

В данный момент заканчивается разработка концепции предстоящих изменений, а в пятницу 30-го июня группа экспертов обобщит варианты предложений, которые уже поступили в секретариат Конституционной комиссии для дальнейшей предметной дискуссии отечественных конституционалистов по шести статьям Х-го крымского раздела.

О том, какие вопросы вызывают наибольшие споры в рабочей группе и какова вероятность того, что подготовленный в результате проделанной работы законопроект получит на выходе в парламенте поддержку конституционного большинства - читайте в продолжении нашего тематического конституционного цикла материалов.

Александр Воронин

ФОТО:  интернет

QHA